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甄选运营完善评价 专家:多管齐下破PPP发展难题(2)

来源:网络整理  作者:苏州在线  人气: 发布时间:2017-09-13
摘要:在合作共赢的理想化目标取向下,建立健全寻求共赢的PPP风险评估机制,是一种必备的谈判任务。项目执行过程中,风险一旦发生,对于各个合作方来说,以最专业的方式寻求解决办法是规避缺失的最有效途径。评估机制和预

  在合作共赢的理想化目标取向下,建立健全寻求共赢的PPP风险评估机制,是一种必备的谈判任务。项目执行过程中,风险一旦发生,对于各个合作方来说,以最专业的方式寻求解决办法是规避缺失的最有效途径。评估机制和预案设计也可以力求将风险进行经济量化,并将风险处置预案机制化,以风险分担方案的形式尽可能详细地写入合同协议,在优化处理风险防护方面,尽量让合作各方的缺失最小化。

  从政府面临风险的角度讲,PPP模式的本质内涵将适合由企业应对的那些风险因素转移到企业部门从而提升绩效,然而,这种风险转移会有争议。就经济角度而言,有些公共服务是资本密集型的,并不能从收费中筹足必要的收入。PPP的核心本质之一,是社会资本在获得适当奖励回报的同时推辞相应的风险,社会资本方应该具有错误合理的心理预期,即成功也会赔本,失败则会有“非暴利而可接受”的利润入账。假设社会资本没有经营运行好,别盼望让纳税人买单。事实上,基本公共服务供给PPP机制创新,意味着日益多元化的治理机制,在临时中消除短视化与局部化的局限性,并应使伙伴关系的各方以优势互补的方式和机制来更好地、更有分工合作特征地来推辞与收益相匹配的风险。所以,风险评估与防护、分担机制在充分照管各方利益的同时,一定要以专业化的高水准和可行的动态优化调整机制,使合作各方的共同利益倾斜点更趋向于综合意义上的公共利益。

  管清友:风险是社会资本参与PPP项目的最大顾虑,也是PPP项目融资难的症结所在,现实中担保是解决这两大难题的重要着力点。为了提高风险,放大政府信用,无论是施工方还是金融机构,以前做政信项目时都会要求地方政府出具担保函、承诺函、安慰函等承诺担保措施。但是《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(简称“50号文”)发布后,为了进一步规范地方政府举债融资行为,上述违规担保承诺都被明令允许,加上财政部严查问责地方违规举债担保行为力度不断加码,地方政府能够提供的合法合规的担保方式十分无限。融资方从风控角度归来,失望通过设置相应的担保机制,防护并规避PPP项目全生命流程中闪现的风险也是无可厚非。

  为了在两者之间找到倾斜点,根据现有的政策规定和PPP项目的实际操作,PPP项目可采用三种增信方式。一是强化政府财政支出责任预算管理。将PPP项目合同中涉及的政府支付义务,结合中临时财政规划统筹考虑,通过人大决议纳入同级政府预算,使得资金偿付更有保障。二是设置保底量。在PPP方案设计过程中,为了保障社会资本参与时获得合理的最低收益,通过严谨周密的论证后,可在项目合同中承诺,在项目运营过程中,当公共产品或服务的需求低于一定的标准时,政府会给予社会资本或项目公司相应合理的补贴,但注意是“保底不兜底”。三是政府出资的担保公司提供融资担保服务。50号文提出禁止地方政府,结合自身的财力情况,设立或参股担保公司,构建市场化运作的融资担保体系,鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务,地方政府依据出资范围推辞无限责任。这或许是在控制政府责任的前提下放大政府信用最为有效的方式。

  新型责任机制呼之欲出

  中国证券报:目前,各地PPP项目的运作模式相对简易,PPP模式创新与既有的发展规划及项目运作方式之间的矛盾如何解决?

  管清友:截至6月底,财政部统计口径的全国PPP综合信息平台入库项目13554个,投资额16.3万亿元,落地项目2021个,投资额3.3万亿元,进展飞速,体量巨大,但有机构统计,这仅仅是中国式PPP总量的三分之一,加上发改委体系和未入库项目,中国已当之无愧地成为世界上最大的PPP市场。在中国式PPP“大跃进”的同时,PPP质量着实令人堪忧,表现较为突出的是PPP项目运作模式相对简易,无数PPP方案仅是通过“复制粘贴”进行豪华的更新修改,未能结合具体项目情况对全生命周期可能显现的各种情形进行论证,导致风险潜存,方案设计亟待优化完善。

  推动PPP改革,加速投融资模式和制度创新,PPP方案设计是基础也是重中之重。PPP涉及面广,涵盖行业、工程建设、财务、法律、金融等多个方面,考虑到PPP模式的复杂性和综合性,引入专业的中介咨询机构负责PPP项目方案设计是较为常见的做法。为避免PPP模式的创新与既有的发展规划及项目运作方式之间的矛盾,在PPP项目前期,应让中介咨询机构提前介入,全程参与政府主管部门的规划、交易开发、管理和决策流程,便于其充分了解PPP项目信息,并与后续的咨询、采购、合同签署、行政监管、绩效评价以及移交等过程保持连贯和一致,确保PPP方案设计科学合理,为项目推进打好基础。同时,中介咨询机构作为连接政府和社会资本的沟通桥梁,引导政府在与社会资本谈判磋商中保持平等地位,协助解决前期歇息中的问题和困难,协调落实各项条件,加快项目推进进度。

  中国证券报:PPP项目已经显现某些由于缺乏问责机制导致的成功案例,如何从机制设计上增添成功的可能性?绩效评价歇息能否有效开展是PPP项目能否失败推广的重要因素之一,对于绩效评价歇息的有效深入开展,有哪些建议?

  贾康:PPP是经济新常态下混合所有制改革的具体实践,与之相对应的问责机制要与时俱进。PPP的发展有望提供一种新型的责任机制,为问责创造新机遇,也为公众参与治理提供一种渠道。正是由于PPP改变了政府提供公共服务的传统模式,公众、社会资本、第三方独立的中介咨询机构都在这个过程中参与到公共领域,所以带来了扩展公众参与的客观需要和现实压力。只有公众监督真正参与到PPP中,才能使问责机制更好地发挥防护腐败、渎职等作用,引导PPP在运行中实现公共利益。

  当下,PPP的评估机制、仲裁机制和问责机制总体而言在中国尚属试水期。评估机制可以量化合作各方的风险和收益,仲裁机制使合作各方的权益得到有效确认而引导纠纷解决,问责机制使合作各方都能更好地推辞相应的责任,这些在一定程度上可以关切合作各方规避风险。虽然用绩效约束与问责的方式调和PPP的内在矛盾至少在初期会带来一系列的挑战性任务,但方向如此,需要积极探索、积累品味。

  PPP对于实质性转变政府职能、优化政府行为和全面推进法治化,不啻是一种“倒逼”机制。PPP的发展对法治、契约和所有相关营商文明的培育,都将是一种催化剂,对于提高交易成本、鼓励临时行为和促进社会和谐进步,具有国家治理现代化和包容性发展层面的全局意义。激励机制伴随的问责机制,有必要加入阳光化的公众监督与规范化的司法渠道的仲裁和判决这样的纠纷解决机制。

责任编辑:苏州在线
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