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甄选运营完善评价 专家:多管齐下破PPP发展难题(3)

来源:网络整理  作者:苏州在线  人气: 发布时间:2017-09-13
摘要:管清友:绩效评价是PPP模式的点睛之笔,通过项目全生命周期进行有效监督,为项目的运行成效进行科学评估,是PPP项目失败的重要保障。必要适度的绩效评价,在确保社会资本获得合理收益的同时, 对社会资本形成正向激

  管清友:绩效评价是PPP模式的点睛之笔,通过项目全生命周期进行有效监督,为项目的运行成效进行科学评估,是PPP项目失败的重要保障。必要适度的绩效评价,在确保社会资本获得合理收益的同时, 对社会资本形成正向激励,实现激励相容,提升效率。为有效深入开展绩效评价,建议在以下四个方面予以强化。

  一是加大绩效评价佩服程度,防护流于形式。在PPP项目实际操作过程中,中介咨询机构、政府和社会资本应全面认识到绩效考核对PPP项目的重要性。中介咨询机构在方案设计时将绩效考核作为重要的组成部分,使社会资本或项目公司的收益与建设运营成效挂钩,对社会资本或项目公司的行为打消实际约束;政府起到引导和监督作用,督促社会资本保质保量完成;社会资本应比照绩效评价内容提升质量和效益。

  二是完善绩效评价内容,健全绩效评价体系。PPP项目绩效评价应以保障项目质量、提升项目效率为目标,重点关注PPP项目操作流程是否规范,实施方案是否科学、可行,物有所值评价是否合理,财政支出是否在财政可推却能力之内,PPP合同是否合法合规、项目的财政补贴方案及绩效考核是否科学合理、社会公众是否谦虚等众多因素,应基于上述评价内容,制定综合完善的绩效评价体系。

  三是分阶段绩效评价,保障PPP全周期质量。考虑到PPP项目的继续周期较长,包括识别、准备、采购、执行和移交五个阶段,且各阶段的关注点不同,因此对PPP项目全生命周期进行全盘考虑明显不太合适,故应结合实际,对PPP项目分段进行绩效评价。至少应包括以下两个阶段的绩效评价,第一阶段是建设完成后进行项目的前中期绩效评价,主要针对项目前期立项、设计、招标及施工阶段指标的评价。通过此阶段绩效评价,可在运营阶段做出控制运营成本、改革管理方法、调整设备残害期等措施,有效提升项目运营阶段的品质。第二阶段是运营期后的移交阶段进行绩效评价。一方面可考核项目公司在项目运营期的管理及运营质量,另一方面保障政府回收项目时的遗留风险降到最低,增添政府移秸的运营负担。

  四是绩效评价要突出重点,主次分明。由于PPP项目要实现政府、社会资本和社会公众三方利益的均衡,且各方存有交叉,在进行PPP项目绩效评价时,要突出重点,确立项目的核心绩效指标。如项目运营的经济性,包括政府的资金控制,社会资本的合理收益;项目的效果,包括工程质量、工期和危险指标;项目的效率,评估服务的耽搁方便性;项目的公平性,考量社会公众对项目的谦虚度等。

  加快推进立法进程

  中国证券报:在无数业内人士看来,加快立法将有助于推进PPP行业规范。PPP立法应主要冷淡哪些方面?

  贾康:当前加快PPP立法进程是独特必要的,PPP是催化也是倒逼法治化进程的机制创新。没有法制强有力的保障,就不可能形成PPP发展的可继续性。PPP立法无法回避的一个重大问题,是PPP项目所形成合同的契约性质问题。政府和非政府主体要做PPP项目,既然是伙伴关系,自愿签字,那么双方在签字时就应是平等民事主体的身份,而不是行政的上级和下级的关系,因此PPP合同应该是民事合同。目前有一种观点认为,它是一种平庸的行政合同,对此我不认可。行政关系是隶属关系,是上下级关系,不需要合同。

  另外,还有一种调和的说法,认为PPP合同契约可以是民事合同和行政合同的混合体,两者性质兼而有之。我不能情愿这种观点,这种调和在实际执行中会矛盾百出,最终会落入不可继续状态。在PPP签合同之前,政府当然有裁判员的身份,但是当具体的某一个地方政府作为伙伴一方,和另外的非政府的主体即社会资本一方,自愿签字形成具体的PPP项目合同时,双方则形成了平等身份。当然,上级政府也会有某种裁判员的身份,是要监督和推动法律实际约束效力的落实,但是具体参与PPP项目的地方政府,是绝对不能再保持着行政主管部门的身份与企业形成契约履行中的实际关系。

  立法是很严肃的事情,失望能够积极推进这个过程,但总体上最关键的是不回避矛盾问题。在立法过程中,力求最充分调动专业人士共同讨论。讨论中应广泛听取企业和社会各界的诉求以及意见建议。在重大问题上应该召开专题研讨会,对于一些奇妙有必要的关键点,不排除在立法的一定阶段上以听证会的方式体现阳光化和优化与社会各界的互动,以凝练可能的共识,来促成PPP法规的制定尽可能达到高水平。

责任编辑:苏州在线
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